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  • 如何抓工程质量安全?长沙自建房倒塌事故再敲警钟
  • 发布时间:2022-06-03  来源:  点击数量:57
  •   5月6日上午,湖南长沙居民自建房倒塌事故第七次新闻发布会举行。会议通报,经过紧急救援,湖南长沙居民自建房倒塌事故现场救援工作已经结束。截至5月6日3:03,事故现场被困、失联人员已全部找到,其中获救10人,遇难53人。从应急管理部获悉,根据国家有关法律法规规定,国务院决定成立调查组,对湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故进行调查。此次长沙居民自建商住房倒塌事故发生后,建纬研究院院长、住建部市场监管司法律顾问朱树英和在住建部门、交通部门工作过的建纬所建设工程部专业律师石鹏,第一时间开启专项研究和分析,及时发文总结事故教训,以期引起有关各方重视,吸取惨痛教训,严守安全底线,遏制重特大事故发生,切实维护好人民群众生命财产安全。

      建筑工程安全质量具有无论如何重视都不为过的极端重要性,一旦出现工程安全质量问题并引发事故,不论何种建筑物,都有可能造成社会公共利益和人民生命财产的重大损失,因此,防患于未然就特别重要。国家主管部门历来高度重视建筑物的安全使用,3月10日,住建部公布《住房和城乡建设行政处罚程序规定》(部令第55号,下称《程序规定》),自5月1日起施行。4月19日,住建部又颁发了《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准(2022版)》(建质规〔2022〕2号)。这两个连续颁发的规定,凸显主管部门对安全质量事故的事先防范、过程控制的高度重视。然而,长沙倒楼事故还是不幸发生了。

      事故发生后,长沙公安机关迅速成立专案组对该事故立案侦查。已查明:房主吴某勇及设计施工负责人龙某恺等4人涉嫌重大责任事故罪,按我国《刑法》及司法解释相关规定,有可能需要承担5年以上的刑事责任。湖南湘大工程检测有限公司对该自建房家庭旅馆进行安全鉴定后出具虚假鉴定报告,公司法人代表谭某及技术人员等5人涉嫌提供虚假证明文件罪,按《刑法修正案》规定,有可能承担5年以上的刑事责任。警方已对前述9人刑事拘留随即被逮捕,目前案件正在进一步查办中。

      近两年来,我国发生了多起较大以上房屋坍塌事故。2020年3月,福建省泉州市欣佳酒店发生“3.7”坍塌重大事故,造成29人死亡、42人受伤,直接经济损失5794万元;同年8月,山西省临汾市襄汾县聚仙饭店发生“8.29”重大坍塌事故,造成29人死亡、28 人受伤,直接经济损失1164.35 万元;2021年6月,湖南省郴州市发生“6.19”较大民房坍塌事故,造成5人死亡、7人受伤;同年7月,江苏省苏州市四季开源酒店发生“7.12”重大坍塌事故,造成17 人死亡。从《福建省泉州市欣佳酒店“3.7”坍塌事故调查报告》和《临汾市襄汾县聚仙饭店“8.29”重大坍塌事故调查报告》可以发现,这两起事故均为违法违规建设、改建导致存量建筑物坍塌的安全责任事故。而本次长沙市望城区“4.29”居民自建房倒塌事故,很可能又是最新一起因房屋违法改建所造成的较大以上房屋坍塌事故。目前,相关责任人已分别以重大责任事故罪和提供虚假证明文件罪待刑事责任追究,需要关注的是:该事故相关主管部门应承担什么行政责任?这是强化事先防范、过程控制必须面对并予以解决的重大管理课题。

      根据目前了解到的情况,长沙市望城区“4.29”居民自建房倒塌事故发生前,涉事房屋曾进行了加层等扩建、改建行为,这可能是导致事故发生的最主要原因。长期以来,我国中低层房屋不少是当地居民自建、自用、自管,特别是上世纪八、九十年代大规模建设时期的此类房屋,经过几十年的使用已经逐步进入老化期。由于自建房大多为房主自行委托工匠建设,建筑活动多集中在城乡结合部、城中村、乡村旅游地区,缺乏专业设计、施工、监理的有效监管。经营者盲目追求利益,租赁行为频繁,经营和使用主体混乱,擅自违规改扩建更增加了事故发生的风险。造成群死群伤工程安全质量事故的自建房主要发生在以下三类:一是用作经营的自建房;二是人员聚集使用的房屋;三是经过改建扩建的房屋。“4.29”事故的涉事房屋属于前述三种类型自建房的集合体,擅自改建扩建是关键诱因。

      对于自建房及改建扩建活动的管理以及相关部门的责任,我国《建筑法》等法律法规有明确的规制,这是行政主管部门进行管理、履行职责的主要法律依据。

      施工许可是对工程安全质量进行监督管理的关键环节,这一监管会依法对工程的用地、规划、设计、施工等事项进行全面审查。对此,《建筑法》第7条明确规定:“建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”。对于应取得施工许可建筑的投资额和规模,住建部《建筑工程施工许可管理办法》第2条进一步规定:“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况,对限额进行调整,并报国务院住房城乡建设主管部门备案”。换言之,投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建筑工程,均须接受当地主管部门的施工许可及其施工安全质量等的全部监督管理。

      国务院的《村庄和集镇规划建设管理条例》第26条规定:“乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施、公益事业等建设,在开工前,建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请,经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后,方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序,由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

      3.长沙当地对于房屋安全管理和安全检测等事项出台了专门的规定,这是当地对自建房及改建扩建进行安全管理的重要依据之一,也是事故发生后追究责任的重要依据之一

      事故发生地长沙当地对于房屋安全的行政监管出台过一系列文件,具体包括:2009年10月26日,长沙市建设委员会印发了《关于加强长沙市房屋安全检测鉴定工作的若干意见(试行)》(下称《长沙市房屋检测意见》);2015年9月29日,长沙市人民代表大会常务委员会发布了《长沙市房屋安全管理条例》。前述规定对于房屋安全使用管理、房屋安全鉴定管理、危险房屋治理、房屋安全监督管理、法律责任等事项作出了明确规定,也可以与本次事故处理责任人一一对应:

      第一,房屋所有权人的安全使用的监管责任应落到实处。《长沙市房屋安全管理条例》第9条第一款规定:“房屋所有权人是房屋安全使用责任人”;第10条第一款规定:“房屋安全使用责任人应当按照房屋使用说明书等合理使用房屋,对房屋使用安全承担下列责任:(一)检查房屋,及时治理房屋安全隐患;(二)装饰装修、改造和维修加固房屋时,不得破坏房屋的抗震性和结构安全性,不得影响房屋共有部分及毗邻房屋的安全使用”;第10条第二款又规定:“房屋安全使用责任人不得出租危险房屋或者在危险房屋内从事经营等活动”。结合本次事故中,房主吴某勇通过加层破坏了房屋本身的结构安全性,罔顾房屋存在的安全隐患用于经营活动,最终酿成惨剧,作为房屋安全使用责任人承担法律责任应是题中之义。

      第二,房屋改扩建方案应由具备相应资质的设计单位出具图纸并接受审查。《长沙市房屋安全管理条例》第11条第一款规定了房屋安全使用责任人不得擅自实施影响房屋安全的七种行为,其中包括了超过房屋设计标准、增加房屋使用荷载的行为;并且,为了规范房屋改扩建行为,该条例第11条第二款进一步规定,确需实施上述可能影响房屋安全的行为,房屋安全使用责任人应当委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案、施工图,并根据设计方案、施工图组织施工;依法需要办理相关建设手续的,应当按照相关规定办理。本次事故发生后,设计施工负责人龙某恺等人因涉嫌重大责任事故罪被采取刑事强制措施,相关报道中并未涉及到具体的设计或施工单位,很可能当时房主改建房屋时并未邀请有资质的单位,最终没有资质却具体实施的人员即需要依法承担责任。

      第三,房屋安全检测单位应依法如实出具检测报告并申报审查。《长沙市房屋安全管理条例》对于房屋安全检测也作有相关规定,《长沙市房屋检测意见》则对于当地的房屋安全检测工作作出详细的规制,具有较强的现实指导意义和实践操作性。该意见第11条规定:“房屋安全检测鉴定是建筑工程质量安全监督管理的重要手段之一,其检测结果是控制或鉴定工程质量和安全的重要依据,凡在本市行政区域内从事房屋安全检测鉴定的检测机构和从业人员,应遵照《危险房屋鉴定标准》(JGJ125-99)、《民用建筑可靠性鉴定标准》(GB50292-1999)及国家现行有关标准、规范、规程的规定执行。”第12条规定:“检测机构应当对其出具的检测数据和检测报告的真实性和准确性负责,并对其出具的检测报告承担相应的法律责任。”第13条规定:“任何单位或个人不得明示或者暗示检测机构出具虚假检测报告,不得篡改或者伪造检测报告。”第14条规定:“检测机构应当将检测过程中发现的建设单位、监理单位、施工单位违反有关法律、法规和工程建设强制性标准的情况,以及涉及结构安全检测结果的不合格情况和存在的安全隐患,及时报告市建委和市房屋安全管理办公室。”但是反观本次事故,湖南湘大工程检测有限公司非但没有发现如此严重的工程安全隐患,更遑论将情况上报行政主管部门,甚至涉嫌对该自建房家庭旅馆进行安全鉴定出具虚假鉴定报告以欺骗主管部门,公司法人谭某及技术人员等5人虽已身陷囹圄,但审查检测报告的主管部门不该核实、不该审查,不能发现吗?

      4.根据《建设工程质量管理条例》等法规,相关行政主管部门有责任对危害工程安全质量的行为进行查处

      《长沙市房屋安全管理条例》第23条规定:“房屋安全鉴定单位在房屋安全鉴定报告出具后三个工作日内,应当将鉴定报告报送房屋所在地的区县(市)房屋安全主管部门备案”;第42条又规定:“房屋安全主管部门和其他有关行政主管部门、街道办事处、乡(镇)人民政府及其工作人员有下列情形之一的,由其所在单位、上级机关或者监察机关追究行政责任:(一)违反本条例规定,未及时查处危害房屋安全违法行为的;(二)未督促房屋安全使用责任人对危险房屋及时治理的;(三)在监督检查中发现重大隐患不及时处理造成重大事故的;(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为的”。由此可见,当地的房屋安全主管部门既是鉴定报告的备案单位,也是危害房屋安全违法行为的查处部门,那么本次事故中这样一份可能严重失实的报告当初为什么没有被发现问题呢?相关部门有没有开展过安全隐患的监督检查呢?一系列的问题让人深思。

      《建设工程质量管理条例》第48条也规定:“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:(一)要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料;(二)进入被检查单位的施工现场进行检查;(三)发现有影响工程质量的问题时,责令改正。”这是执法部门查处相关违法行为的主要依据之一。本次事故发生之前,2021年6月,同样位于湖南省的郴州市曾发生过“6.19”较大民房坍塌事故,造成5人死亡、7人受伤。有这样的教训在前,还是发生了本次事故当中虚假检测报告未能被及时发现的情况,可谓引人深思。反复出现的事故要求相关部门不仅在进行文件审查时要打起十二分的精神、避免以假乱真的情况,还要根据《建设工程质量管理条例》的要求深入现场查找线索、发现问题,尽可能地防止悲剧重演。根据《建设工程质量管理条例》第76条的规定:“国家机关工作人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”本次长沙事故发生后,不排除也将会有相关部门工作人员承担责任的情况,这也将起到警醒的作用。

      ▲4月29日,救援人员在湖南长沙居民自建房倒塌事故现场搭建钢筋支撑。新华社记者 陈振海 摄

      二、只有对各类违法行为的行政处罚落实在实施过程,才能防止长沙倒楼事故的悲剧重演,这是应从本次事故汲取的最大教训

      工程质量安全直接关系到国家和社会公共利益,直接关系到人民生命和财产安全,无论是国家层面的《建筑法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规,还是事故发生地长沙当地的《长沙市房屋安全管理条例》《长沙市房屋检测意见》等专门规定,都对自建房及改扩建活动有相应的规定,这就提醒我们只有按照法律法规将对违法行为的查处落到违法行为的实施过程,才能最大程度地避免损失的发生和悲剧的重演。就目前情形,可以着力从以下三方面开展工作:

      1.专门针对自建房改扩建特别是加层等可能存在严重安全隐患的行为出台规定,使得行政主管部门在具体开展工作时有更加具体的依据

      本次长沙所发生的事故,直接原因在于房主罔顾实际情况擅自加层,最终导致房屋不堪重负而倒塌。实际上,因为自建房加层等改扩建行为导致事故的情况近年来屡见不鲜,各地完全有必要根据本地的具体情况对此制定相应的规定。以上海市为例,上海市房产管理局曾于2009年12月19日发布过《关于加强本市房屋加层和拼建管理的若干规定》,规定:一是包括基础、结构不允许加层的建筑等六种类型不得进行加层或拼建;二是房屋加层设计必须由具备相应资质的设计单位承担,并应符合《上海市城市建设规划管理条例》和有关技术规定,以及本市房屋结构抗震加固的有关规定;三是房屋加层,须事先由经核准的房屋质量检测单位,对加屋房屋进行技术鉴定,并提交书面鉴定报告。这些要点对今后各地出台有针对性的规定具有现实的参考价值。

      2.根据住建部《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准(2022版)》,将自建房加层等改扩建行为纳入判定范围并加强管理

      住建部4月印发的《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准(2022版)》列明了施工安全管理、基坑工程、模板工程、脚手架工程、起重机械及吊装工程等情况下的生产安全重大事故隐患判断标准。根据该文件第15条:“其他严重违反房屋市政工程安全生产法律法规、部门规章及强制性标准,且存在危害程度较大、可能导致群死群伤或造成重大经济损失的现实危险,应判定为重大事故隐患”,结合本次事故当中自建房加层等改扩建行为所导致的严重后果,建议在实际工作中可以将其纳入重大隐患的范围进行管理。

      3.以住建部《住房和城乡建设行政处罚程序规定》为抓手,执法必严,违法必究,尽可能把工程安全质量事故扼杀在萌芽状态

      两个月前,住建部公布《住房和城乡建设行政处罚程序规定》(下称《程序规定》),自5月1日起施行。时隔23年,作为全国住房和城乡建设的行政主管部门再次出台了行政处罚程序规定,这对于查处以自建房随意扩建改建导致质量安全事故为典型的住建领域违法行为意义重大,具体而言主要表现为以下三点:

      首先,明确了“初查”的地位,有利于从源头遏制违法行为。行政管理部门在查处违法行为时经常遇到依职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索而启动案件办理的情况。在立案之前,需要执法人员核实证据线索,甚至主要证据都需要在初查阶段获得,但因为尚未立案,初查的证据是否合法有效,实践中存在较大争议。《程序规定》第15条明确规定:“立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料,可以作为案件的证据使用”。在现实情况当中,自建房随意扩建违建等违法行为因为可能造成周边和本身使用人员的安全隐患,常被投诉或举报,“初查”地位的确定有利于行政管理部门迅速搜集证据,从源头进行遏制。

      其次,规定了行政处罚办理期限,有利于从根本上消除工程质量安全隐患。基于《行政处罚法》第60条的转至适用,《程序规定》确定了行政处罚案件的最长期限为180日,具体情形包括:一般情况下90日办结;因案情复杂或者其他原因,不能在规定期限内作出行政处罚决定的,经机关负责人批准延长的30日;案情特别复杂或者有其他特殊情况,机关负责人集体讨论决定再次延长的60日。涉及自建房的违法行为往往起始于较长时间之前,相关文件缺失、经办人众多、矛盾错综复杂的情况不在少数,较长的办理期限使得执法人员能够根据具体情况适用不同的期限,从而根本性地解决问题。

      最后,罗列了各种类型的执法文书送达方式,避免因拒绝接收文书造成的程序停滞等不利情况。《行政处罚法》等法律法规规定送达方式参照适用民事诉讼相关规定,但在司法实践中,审判机关对行政执法机关履行送达程序的裁判标准不一,稍不留意就可能承担不利后果。《程序规定》对直接送达(留置送达)方式进行了变通,对委托送达、邮寄送达、公告送达的适用条件也进行了明确,具有很强的实践指导意义。现实当中对于违法行为进行查处的工作往往面对错综复杂的当地实际情况,《程序规定》对此进行详细规定,既有利于规范行政主管部门的工作流程,也有利于违法行为查处的推进,还有利于维护被查处人的合法权益,可谓一举多得。

      长沙“4.29”居民自建房倒塌事故代价惨痛、教训深刻,众多生命的代价要求把工程质量安全当做行业内的头等大事,唯有把建设行政处罚规定落实到对违法行为的查处当中,才能有效维护社会公共利益和人民生命财产安全。(本文作者朱树英、石鹏)

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